Zuwanderung aus Süd- und Osteuropa: Eine Herausforderung besonders für Beratung und Kommunen

 
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Zuwanderung aus den neuen EU-Staaten in Ost- und Südeuropa und die damit verbundenen Themen wie Arbeitsmarktzugang und Anspruch auf Sozialleistungen in Deutschland sind nicht neu. Die aktuell aufgeheizte Debatte in Politik und Medien zeigt jedoch, dass es vor allem auch bei der Zuwanderung von mittellosen Unionsbürgern gilt, einen nüchternen Blick auf die Fakten und die den Zuwandernden zustehenden Rechte zu werfen. Besonders bei den Angehörigen der Roma aus Bulgarien und Rumänien, die im Stadtraum sichtbar sind und zur Zeit im Fokus der Berichterstattung stehen, werden bei uns bestehende Vorurteile und Ressentiments wach. Der beginnende Bundestagswahlkampf tut ein Übriges, dass Innenminister Hans-Peter Friedrich sich veranlasst fühlte, die Ausweisung von »Sozialhilfebetrügern« zu fordern und ein Veto bei der Aufhebung von Binnengrenzkontrollen für Rumänien und Bulgarien einzulegen. Beides ist europarechtlich mindestens bedenklich und von der eigentlichen Abhilfe der Problemlagen weit entfernt. Sowohl Beschönigungen als auch das Schüren von Ängsten helfen hier keinesfalls weiter.

STATISTIK
Zunächst ein Blick auf die Zahlen: In Deutschland gibt es generell aus guten Gründen keine Erhebungen zur ethnischen Zugehörigkeit von Minderheiten. Daher können die  Zuwanderungszahlen aus Bulgarien und Rumänien in keinem Fall 1:1 auf die »Armutszuwanderung « übertragen werden. Die Zahlen des Statistischen Bundesamtes, die der Deutsche Städtetag in seinem im Januar veröffentlichten Hilferuf an Bund und Länder verwendet hat, sind daher nicht aussagekräftig, da sie auch Nicht-Roma-Zuwanderer, Studenten und hochqualifizierte Beschäftigte und Saisonarbeitnehmer umfassen. Gerade das Kontingent der Saisonarbeiter wurde in den letzten Jahren erhöht, die Abwanderung jedoch nicht in der Statistik einberechnet. Die Zahlen der Armutszuwanderung, die tatsächlich zum großen Teil die Angehörigen der Roma betrifft, dürften daher in jedem Fall erheblich niedriger sein als in der Berichterstattung angenommen. Es wäre zudem falsch anzunehmen, dass Armutseinwanderung gleichbedeutend ist mit Einwanderung in das deutsche  Sozialleistungssystem. Das Potenzial und der Bildungshunger der zu uns kommenden Menschen, besonders der jungen Generation, werden als sehr groß eingeschätzt. Ihre Chancen auf Bildung und Qualifizierung stehen in Deutschland um ein Vielfaches besser als in den Herkunftsländern.

VERSCHIEDENE ROMA-GRUPPEN IN DEUTSCHLAND
Zum Verständnis der aktuellen Debatte ist es zudem sinnvoll, Roma als Unionsbürger von anderen hier lebenden Roma zu unterscheiden.

Erstens sollte differenziert werden zwischen den Sinti und Roma deutscher Staatsangehörigkeit, die seit Jahrhunderten im deutschen Sprachraum beheimatet sind. Sinti sind hierbei eine Teilgruppe der Roma, die nur in Westeuropa lebt. Auch ihre Situation in Deutschland ist wegen intergenerationeller Traumatisierung durch Verfolgung und Vernichtung in der Nazizeit, aktuellen  Diskriminierungserfahrungen und fehlenden Teilhabechancen oft prekär, nur wenige schaffen den Aufstieg in die Mittelschicht. Ihnen stehen jedoch selbstverständlich alle  Teilhaberechte in Deutschland zu.

Zudem leben in Deutschland Roma aus dem ehemaligen Jugoslawien, die im Zuge der Anwerbung von Gastarbeitern Ende der 60er Jahre nach Deutschland gekommen sind. Sie sind teilweise gut integriert, haben einen dauerhaften Aufenthaltsstatus und verschweigen dennoch oft ihre Zugehörigkeit, um einer Stigmatisierung vorzubeugen. Eine weitere Gruppe stellen Roma aus dem ehemaligen Jugoslawien als einstige Bürgerkriegsflüchtlinge dar. Sie leben seit den 90er Jahren in Deutschland, sind jedoch teilweise nur geduldet, und können und wollen nicht mehr in ihr Herkunftsland zurück.

Eine neue Gruppe betrifft Roma aus Serbien und Mazedonien. Sie machen von der seit 2010 im Rahmen der EU-Beitrittsverhandlungen eingeführten Visafreiheit Gebrauch und leiten ihr Aufenthaltsrecht oft aus der Aufenthaltsgestattung eines Asylantrags ab. Auch hier gab es im Herbst 2012 eine Debatte darüber, ob dies ein Missbrauch darstellt oder ob die erhebliche strukturelle und kumulative Diskriminierung als Minderheit zu einer  Schutzgewährung führen kann.

Der Fokus dieses Beitrags soll jedoch auf freizügigkeitsberechtigten Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern liegen: Menschen aus EU-Staaten, die im Rahmen der Freizügigkeit aus Rumänien und Bulgarien seit 2007 zunehmend nach Deutschland kommen. Wie auch bei Menschen aus den Ländern der EU-Osterweiterung 2004 sind sie bis zum 31.12.2013 als Arbeitnehmer nur eingeschränkt freizügigkeitsberechtigt. Das heißt, sie können sozialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse nur nachrangig eingehen, d.h. wenn Deutsche oder uneingeschränkt freizügigkeitsberechtigte Unionsbürger nicht zur Verfügung stehen. Die Angehörigen der Roma unter ihnen machen sich aus zwei Gründen nach Westeuropa auf. Nicht nur, um dem rassistischen und diskriminierenden Alltag zu entgehen, sondern besonders auch, weil sie in extremer Armut leben – bei einer fast 100 % Arbeitslosenquote ohne Perspektive auf baldige Besserung.  Wer sich und seine Familie dauerhaft nicht ernähren kann, macht verständlicherweise von der EU-Freizügigkeit Gebrauch. Dies trifft aber nicht nur für Roma zu, sondern auch für Griechen, Spanier und Portugiesen, die mit gegenwärtig hohen Zuwachsraten ihre Chancen auf dem deutschen Arbeitsmarkt ergreifen wollen.

BESTANDSAUFNAHME: ARMUTS WANDERUNG VON UNIONSBÜRGERINNEN UND UNIONSBÜRGERN
Die Roma, die mittelos einreisen und zudem nur eingeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt haben, befinden sich bei uns gemessen an unseren Maßstäben oft am Rande oder unterhalb des Existenzminimums. Sie sind auf selbständige Tätigkeiten beschränkt, so dass sie oft in rechtwidrige und ausbeuterische Arbeitsverhältnisse geraten und sich als moderne Tagelöhner verdingen müssen, wenn sie kein Gewerbe anmelden können. Vielen Frauen verbleibt eine Erwerbsarbeit zumeist nur im Bereich der Prostitution. Auch der Zugang zu Bildung für Kinder und Jugendliche ist vielerorts nicht aus reichend gewährleistet, da Schulen abwehrend reagieren, nicht genügend vorbereitet und ausgestattet sind und Schulbesuch von Roma auch in Bulgarien und Rumänien nicht  Selbstverständlich ist. Ebenso entstehen Probleme bei der Wohnungssuche und daraus folgend zum Teil extremer Mietwucher in sogenannten Schrottimmobilien. Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter in den wohlfahrtsverbandlichen Beratungsstellen kommen an Grenzen, da die Bedarfslagen teilweise neu sind und Angebote erfordern, die sie bisher nicht bereithalten. Die Mischung aus fehlenden Angeboten, unklarer Rechtslage, falschen Erwartungen und Misstrauen
auf der einen Seite und Überforderung auf der anderen Seite kann bei Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeitern das Gefühl hinterlassen, angesichts der für Deutschland dramatischen Lebenssituationen dieser Menschen keine wirkliche Hilfestellung oder gar Lösung bieten zu können.

AUFENTHALTSRECHT JA, SOZIAL LEISTUNGEN NEIN?
Hinsichtlich der Sozialleistungsansprüche für mittelose Unionsbürger besteht bei den Beteiligten oft viel Unwissen, im Kreis der Politik und Behörden zum Teil auch migrationspolitisch motivierter Widerwillen, die Rechtslage zur Kenntnis zu nehmen und umzusetzen: Es besteht seit Mai 2010 ein europarechtlicher Gleichbehandlungsanspruch auf bestimmte Leistungen der sozialen Sicherheit, darunter auch die des SGB II, die sogenannten Hartz IV-Leistungen. Die Gleichbehandlung ist niedergelegt in der EU-Verordnung zur Koordinierung der Leistungen der Sozialen Sicherheit, der VO EG 883/2004, die in Deutschland gegenüber einem Bundesgesetz vorrangig zu beachten ist. Dennoch sieht das deutsche Gesetz Leistungsausschlüsse für arbeitsuchende Unionsbürger in § 7 SGB II und § 23 SGB XII vor, auf die sich die JobCenter nach wie vor durchgehend berufen.

Der europarechtliche Gleichbehandlungsanspruch auf SGB II Leistungen besteht unter den allgemeinen Voraussetzungen für alle EU-Bürger, die ihren Wohnsitz dauerhaft nach Deutschland verlagern. Die Bundesregierung selbst hat die SGB II Leistungen in den Anwendungsbereich der Verordnung gestellt, damit diese nicht exportiert, also in einem anderen EU-Land bezogen werden können. Dass damit auch ein Gleichbehandlungsanspruch für Unionsbürger geschaffen wurde, ist entweder übersehen oder bewusst in Kauf genommen worden. Es verwundert sehr, wie lange sich die europarechtswidrige Praxis derzeit hält. Allerdings tut sich etwas bei den Gerichten: Inzwischen gewähren die meisten deutschen Sozialgerichte folgerichtig zumindest in vorläufigen Beschlüssen Hartz IV-Leistungen und erklären die Leistungsausschlüsse für nicht anwendbar. Leider ist es bisher zu keiner Grundsatzentscheidung des Bundessozialgerichtes oder einer Vorlage an den EuGH gekommen, die klar feststellt, dass die Leistungsauschlüsse europarechtswidrig sind. Daher berufen sich vor allem die Job-Center weiterhin auf die anderslautenden Anweisungen der Bundesagentur. Auch Politik und Verwaltung sehen zum Teil wider besseres Wissen ohne die höchstrichterliche Klarstellung keinen Änderungsbedarf der deutschen Sozialgesetzbücher.

Würden den mittellosen Unionsbürgern europarechtskonform Leistungen gewährt, wären viele der aktuellen Probleme gelöst: Bei fehlender Ausbildung und Sprachkenntnis kann zusätzliche Unterstützung bei der Arbeitsmarktintegration erbracht werden, damit der Sozialleistungsbezug entbehrlich wird. Automatisch wären die Betroffenen auch gesetzlich krankenversichert, durch sichere Gewährleistung der Kosten der Unterkunft könnten adäquate Wohnbedingungen   sichergestellt werden. Allein in der Bildungsförderung müssten besondere Hilfsangebote geschaffen werden.

Die Menschen auf Dauer in der momentanen prekären Situation zu belassen, könnte auch eine Verletzung des im Juli 2012 vom Bundesverfassungsgericht bestätigten Grundrechts auf das physische und sozio-kulturelle Existenzminimum  darstellen.

AUF POLITISCHER EBENE: EU-STRATEGIEN ERFOLGLOS UND DER BUND BISHER UNTÄTIG
Auf EU-Ebene wurde die Lage der Roma in Rumänien und Bulgarien als gesamteuropäische Herausforderung erkannt und infolgedessen Integrationsprogramme verfasst, die Gelder für Projekte in Rumänien und Bulgarien bereitstellen. Ernüchternder Weise kommt offensichtlich bei den dort lebenden Roma so gut wie nichts an. Auch die »Dekade der Roma Inklusion 2005-2015« geht ihrem Ende zu, doch die Lage der Roma hat sich kaum verbessert. Vielmehr ist in Bulgarien und Rumänien eine sogenannte Gypsie-Industrie zu beobachten, die nicht von echtem Veränderungswillen getragen ist, sondern dem dominanten Geld der EU »hinterherläuft«, wie der Journalist Norbert Mappes-Niediek in  seinem aktuellen Buch beschreibt. Er weist auch auf die Tatsache hin, dass Roma für sich seit jeher außerhalb ihrer Familien keine hierarchischen Strukturen oder Eliten geschaffen haben. Sie sind nicht verfasst wie andere Minderheiten. Die Ansprechpartner für die EU sind daher oft nur selbst ernannte Repräsentanten, die keinesfalls als Interessenvertreter für alle Roma im Land fungieren könnten. Hier scheitert oft die EU-Logik an der informellen Roma-Struktur.

Auf nationaler Ebene erhebt der neue EU-Rahmen zu nationalen Strategien zur Integration der Roma seit 2011 klare Indikatoren für die Mitgliedstaaten bis zum Jahr 2020. Das Bundesministerium des Innern hat hierzu einen Bericht an die EU-Kommission mit Erläuterungen vorgelegt, welche Integrationsmaßnahmen es in Deutschland allgemein gebe, von denen auch Roma profitieren könnten. Eine explizite Integrationsstrategie für Roma-Angehörige in Deutschland, ob Zugewanderte oder deutsche Sinti, sei nicht notwendig. Der Bericht wurde ohne Beteiligung der Länder und Kommunen verfasst. Eine Bund-Länder-AG der Arbeits- und Sozialministerkonferenz unter Einbeziehung des Deutschen Städtetages soll daher nun Abhilfe schaffen, um einen Grundkonsens über die notwendigen Veränderungsbedarfe herzustellen.

Das aktuelle Positionspapier des Deutschen Städtetags, das unter ausdrücklicher Anerkennung der derzeitigen  Armutswanderung zum Dialog darüber, unter welchen Bedingungen die Integration der Zuwanderer gelingen kann, aufruft, hat seinerseits außer der Forderung nach Bereitstellung von öffentlichen Geldern noch keine überzeugenden Lösungsansätze gefunden. Es fehlen offenkundig Konzepte für bedarfsorientierte und niedrigschwellige Angebote. Freilich sollte vor einer parallelen Roma-Hilfe-Industrie außerhalb der allgemeinen Teilhabeleistungen gewarnt werden. Blinder Aktionismus vor allem ohne die Einbeziehung der Betroffenen und der lokalen Beratungsangebote selbst ist nicht weiterführend.

Die Arbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege in Duisburg, einer Stadt mit großer Zuwanderung aus Rumänien und Bulgarien, hat es in der Stellungnahme von Februar auf den Punkt gebracht: Vorrangige Aufgabe und erster wichtiger Schritt zur Abhilfe der prekären Lebenssituationen ist es, den Zuwanderern den Zugang zu legalem Erwerbsleben zu ermöglichen. Dazu gehört der baldige Zugang zum Spracherwerb, die Einrichtung von ortsnahen Schulplätzen, die Verbesserung der medizinischen Versorgung, die Unterstützung bei der Findung von angemessen ausgestattetem Wohnraum und – last but not least – die Information über Rechte und Pflichten in Deutschland.

 
Materialheft:
Gliederung 2013
Autorin:
Katharina Stamm*
Weitere Informationen:

* mit Dank an Sebastian Ludwig, Arbeitsfeld Flüchtlings-und Asylpolitik, Diakonie Deutschland.

■ Katharina Stamm ist Mitarbeiterin der Diakonie Deutschland und dort zuständig für den Bereich Migrationsspezifische Rechtsfragen und Internationale Migration.

■ Kontakt: Katharina Stamm; flucht@diakonie.de