Das Recht auf ein Leben in Würde - Freizügigkeit in Europa

 
Fotos von Dr. Barbara Weiser (privat) und von Norbert Grehl-Schmitt (© Frank Diehn)

»Wer betrügt, fliegt«

Diese griffige Formel der Christlich Sozialen Union in der öffentlichen Debatte um die Zuwanderung von Menschen aus Bulgarien und Rumänien suggeriert gleich zweierlei: Es gibt unter den Zuwandernden eine nennenswerte Zahl von Betrügenden und der Staat zeigt unnachsichtige Härte – und schiebt deshalb Unionsbürger_innen ab. Was als populistischer Stimmenfang gedacht war, fiel schnell auf die Autoren selbst zurück. Sachargumente offenbarten schnell, so geht das nicht. Die Zuwanderung (aus der EU) ist ein lukratives Geschäft für Steuer- und Sozialversicherungsaufkommen in Deutschland: stehen doch mehr als 50 Prozent der bei uns lebenden Menschen aus Rumänien und Bulgarien in sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen, ist deren Arbeitslosenquote mit ca. 7,4 Prozent wenig dramatisch und ein Anteil von etwa 10 Prozent SGB II-Hilfeempfängern wenig geeignet, sich Sorgen um den Bundeshaushalt zu machen. Hochdramatisch ist für die neuen Mitgliedstaaten hingegen die Abwanderung Hochqualifizierter (brain drain) aus ihrem Land.

Natürlich darf nicht verschwiegen werden, dass die Zuwanderung in manchen Städten zu unhaltbaren Lebensumständen geführt hat, unter denen Menschen in nahezu schutzfreien und verslumten Lebensräumen ihr Dasein fristen, und deren Behebung die Kommunen vor große Herausforderungen stellt.

Soll diese Armut mit der Suggestion aus der Welt geschafft werden, es erfolge in betrügerischer Absicht eine Einwanderung in die Sozialsysteme, gibt es Armut in Rumänien und Bulgarien am Ende gar nicht? Erleben wir gar eine neue Qualität in der Migrationsdebatte, die Teilhabe am Sozialstaat über Leistung und Volkszugehörigkeit definiert?

Diese Fragen lassen es sinnvoll erscheinen, zunächst einmal die vorhandenen Rechtskonstitutionen in das Blickfeld zu nehmen; also zu klären, welche verbindlichen rechtlichen Bedingungen diesem Diskurs zugrunde liegen.

Die Freizügigkeit innerhalb der EU

Nach Art. 15 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sowie nach Art. 45 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU haben alle Unionsbürgerinnen und Unionsbürger die Freiheit, in jedem Mitgliedstaat Arbeit zu suchen, zu arbeiten, sich niederzulassen oder Dienstleistungen zu erbringen. Die Arbeitnehmerfreizügigkeit gehört zu den vier Grundfreiheiten des Europäischen Binnenmarktes und damit zum Kernbestandteil des für alle EU-Mitgliedstaaten verbindlich geltenden Gemeinschaftsrechtes.

Art. 6 ff der Freizügigkeitsrichtlinie beschreibt, unter welchen Voraussetzungen sich Unionsbürger_innen und ihre Familienangehörigen in einem anderen EU-Mitgliedstaat aufhalten dürfen. Die Umsetzung dieser Richtlinie erfolgte in Deutschland durch das »Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern«. Danach sind Unionsbürger_innen für einen Zeitraum von bis zu drei Monaten freizügigkeitsberechtigt, ohne dass weitere Voraussetzungen erfüllt sein müssen. Darüber hinaus sind Unionsbürger_innen vor allem dann freizügigkeitsberechtigt, wenn sie sich als Arbeitnehmer_innen zur Arbeitsuche, zur Berufsausbildung oder als selbständige Erwerbstätige in Deutschland aufhalten wollen. Gleiches gilt auch für deren Familienangehörige. Die deutschen Verwaltungsvorschriften zum Freizügigkeitsgesetz/EU schränken diese Regelung insofern ein, als sie darauf abstellen, dass für Arbeitsuchende eine begründete Aussicht bestehen muss, einen Arbeitsplatz zu finden. Dies sei anzunehmen, wenn die Bewerbungen aufgrund der Qualifikation und des aktuellen Bedarfs am Arbeitsmarkt voraussichtlich erfolgreich sein werden.

Das Freizügigkeitsrecht besteht auch bei einer vorübergehenden Einschränkung der Erwerbsfähigkeit wegen einer Krankheit oder eines Unfalls und – unter bestimmten Voraussetzungen – bei unfreiwilliger Arbeitslosigkeit sowie beim Beginn einer Berufsausbildung weiter.

Nicht erwerbstätige Unionsbürger und ihre Familienangehörigen sind freizügigkeitsberechtigt, wenn sie über ausreichenden Krankenversicherungsschutz und ausreichende Existenzmittel verfügen.

Gilt Freizügigkeit uneingeschränkt?

Wenn die Voraussetzungen für das Bestehen des Freizügigkeitsrechts, z.B. der Arbeitnehmerstatus durch Erreichen des Rentenalters, innerhalb der ersten fünf Jahre des Aufenthalts weggefallen sind, kann der Verlust des Freizügigkeitsrechts festgestellt werden. Die Ausländerbehörde trifft eine Ermessensentscheidung, ob der Verlust des Freizügigkeitsrechtes festgestellt wird. Nur wenn diese Feststellung erfolgt, wird der Unionsbürger ausreisepflichtig.

Insbesondere bei Arbeitnehmer_innen und Arbeitsuchenden setzt das Bestehen des Freizügigkeitsrechtes nicht voraus, dass der Lebensunterhalt unabhängig von Sozialleistungen gesichert werden kann. Daher führt der Bezug von Sozialleistungen hier nicht zu einem Verlust des Freizügigkeitsrechtes.

Demgegenüber ist bei nicht erwerbstätigen Unionsbürger und ihren Familienangehörigen das Vorhandensein ausreichender Existenzmittel erforderlich für das Bestehen des Freizügigkeitsrechts.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes soll die in der Freizügigkeitsrichtlinie geregelte Aufenthaltsvoraussetzung, über ausreichende Existenzmittel zu verfügen, lediglich verhindern, dass Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaates »unangemessen« in Anspruch genommen werden. Hierfür genügt allein die Beantragung oder der Bezug von Sozialhilfeleistungen nicht als Beleg, sondern dies kann lediglich als ein Anhaltspunkt für das Fehlen ausreichender Existenzmittel angesehen werden. Um die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts zu beurteilen, ist eine umfassende Beurteilung vorzunehmen. Ob der Aufenthalt eines Unionsangehörigen rechtmäßig ist, liegt danach nicht nur an seiner individuellen Situation, sondern auch daran, welche Belastungswirkung sich aus der konkreten Leistungsgewährung für das nationale Sozialhilfesystem ergibt.

Zum anderen kann der Verlust des Freizügigkeitsrechts nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit festgestellt werden, etwa wenn eine strafrechtliche Verurteilung vorliegt und zudem eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung besteht. Entscheidungen, die den Verlust des Aufenthaltsrechts betreffen, dürfen nicht zu wirtschaftlichen Zwecken getroffen werden.

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit

Arbeitnehmerfreizügigkeit für Unionsbürger_innen bedeutet, dass sie in jedem EU-Mitgliedsstaat uneingeschränkt als Arbeitnehmer_innen arbeiten und sich selbständig machen dürfen. Bei der Erweiterung der Europäischen Union 2004 wurde erstmals vereinbart, dass die Mitgliedstaaten hiervon bei Arbeitnehmer_innen aus den Beitrittsländern für einen Zeitraum von maximal sieben Jahren Ausnahmen machen können, wovon Deutschland umfassend Gebrauch gemacht hat. Gleiches wurde auch bei den weiteren EU-Beitritten festgelegt, was zur Folge hatte, dass rumänischen und bulgarischen Arbeitnehmer_innen bis Ende 2013 in Deutschland nur unter bestimmten Voraussetzungen die von ihnen benötigte Arbeitsgenehmigung-EU erteilt wurde; diese Einschränkung gilt gegenwärtig noch für kroatische Staatsangehörige.

Sozialleistungen für Unionsbürger_innen

Dabei geht es vor allem darum, ob und in welchem Umfang Unionsbürger_innen Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts in Anspruch nehmen können.

Nach dem Sozialgesetzbuch II erhalten erwerbsfähige Personen, die hilfebedürftig sind, als Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts das so genannte Arbeitslosengeld II (»Hartz IV«). Das SGB II schließt allerdings bislang Unionsbürger_innen in den ersten drei Monaten ihres Aufenthalts und beim Aufenthalt zum Zwecke der Arbeitsuche von dieser Leistung aus; Leistungen der Sozialhilfe nach SGB XII erhalten diese Gruppen nicht, wenn die Personen erwerbsfähig sind.

Der Ausschluss von den Leistungen des SGB II verstößt allerdings wohl gegen höherrangiges Unionsrecht, etwa gegen europarechtliche Diskriminierungsverbote: Die Rechtsprechung der Sozialgerichte kommt überwiegend zu dem Ergebnis, dass der Ausschluss der arbeitsuchenden Unionsbürger_innen nicht mit Unionsrecht zu vereinbaren ist. Das Bundessozialgericht hat in einem entsprechenden Verfahren im Dezember 2013 keine Entscheidung getroffen, sondern das Verfahren ausgesetzt und dem EuGH u. a. diese Frage zur Prüfung vorgelegt.

Der vollständige Ausschluss von Unionsbürger_innen in den ersten drei Monaten ihres Aufenthalts und beim Aufenthalt zum Zwecke der Arbeitssuche von sämtlichen Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts verstößt jedoch auch gegen das Grundgesetz:

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts garantiert Art.1 Abs. 1 Grundgesetz in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG ein Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums. »Art. 1 Abs. 1 GG begründet diesen Anspruch als Menschenrecht. Er umfasst sowohl die physische Existenz des Menschen als auch die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben. Das Grundrecht steht deutschen und ausländischen Staatsangehörigen, die sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten, gleichermaßen zu.«

Danach hat diese Gruppe, soweit der Zugang zu den Leistungen des SGB II nicht sichergestellt ist, im Einzelfall jedenfalls einen Anspruch auf die Gewährung der unabweisbar gebotenen Leistungen. Es ist also z.B. mindestens sicherzustellen, dass Hilfesuchende nicht obdachlos bleiben oder werden, nicht hungern müssen oder dass eine medizinische Versorgung bei akuten Erkrankungen gewährt wird.

Nicht im Sinne des SGB II erwerbsfähige Personen haben einen Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem SGB XII. Ausgeschlossen hiervon sind nach § 23 Abs. 3 SGB XII allerdings Ausländer_innen, die zum Zwecke der Arbeitsuche oder des Sozialleistungsbezugs eingereist sind. Aber auch hier besteht im Einzelfall wegen der grundgesetzlichen Vorgaben zumindest ein Anspruch auf die Gewährung der unabweisbar gebotenen Leistungen.

Aber auch zu anderen Sozialleistungen haben freizügigkeitsberechtigte Unionsbürger_innen nicht uneingeschränkt Zugang: Während Familienleistungen (Kindergeld, Elterngeld und Unterhaltsvorschuss) oder Wohngeld uneingeschränkt in Anspruch genommen werden können, müssen für die Gewährung von BAföG-Leistungen oder einer Berufsausbildungsbeihilfe bestimmte weitere Voraussetzungen erfüllt sein.

»Die Menschenwürde ist unteilbar«

Was das Bundesverfassungsgericht im Juli 2012 für Asylsuchende feststellte, gilt gleichermaßen für jeden anderen Menschen, der sich in Deutschland aufhält: unsere Verfassung gewährleistet, dass jeder Mensch ein Leben in Würde führen kann. Das lässt sich weder ordnungs- noch migrationspolitisch relativieren. Gerät ein Mensch in Not, dann ist es zur Sicherstellung eines menschenwürdigen Lebens belanglos, aus welchem Grund die Notlage entstanden ist.

Vor diesem Hintergrund stellt die öffentliche Debatte um eine vermeintliche Armutsmigration nicht nur dieses Sozialstaatsprinzip auf den Kopf, sondern ist vor allem ein hoch riskantes Spiel mit dem Feuer. Sind es doch gerade nationalistische Kreise, die vor nicht allzu langer Zeit soziale Themen für sich entdeckt und in einen stramm nationalen Zusammenhang gestellt haben. Da kommen populistische Bedrohungsszenarien gerade recht, um auf diesem Ticket einige Akzeptanzgrade höher zu steigen. Kommen dann noch rassistische Verirrungen hinzu, sind es also die Roma, vor denen wir uns in Acht nehmen müssen, kann das schnell für eine Eskalation rassistischer und fremdenfeindlicher Gewalt genutzt werden.

Die Debatte lenkt vor allem davon ab, dass es immer wieder auch ausbeuterische Arbeitsverhältnisse sind, die zu einer Hilfebedürftigkeit von Arbeitsmigranten_innen führen. Solange ein großer Teil insbesondere des produzierenden Gewerbes auf Leiharbeit und Werkverträge oder auf Solo-Selbständigkeit setzt, solange es genügend Strategien zur Umgehung arbeitsrechtlicher Mindeststandards gibt, solange bleibt ein auskömmlicher Lohn für Arbeitsmigranten_innen ein selten erreichtes Ziel.

Wir tun also gut daran, für gerechte Löhne zu streiten und die Errungenschaften europäischer Solidaritätsprinzipien gegen einen Wohlstandschauvinismus zu verteidigen, der zwar von der europäischen Integration profitieren will, aber jeden solidarischen Beitrag zur Herstellung gerechter und gleicher Lebensverhältnisse in Europa ablehnt.

 
Materialheft:
Gliederung 2014
Autor/innen:
Norbert Grehl-Schmitt und Dr. Barbara Weiser
Weitere Informationen:

Den Volltext mit weiterführenden Hinweisen finden Sie hier: PDF

Kontakt:

Norbert Grehl-Schmitt
Caritasverband für die Diözese Osnabrück e.V.
Tel.: 0541 / 349 78-161
NGrehl-Schmitt@caritas-os.de

Dr. Barbara Weiser
Caritasverband für die Diözese Osnabrück e.V.
Tel.: 0541 / 34 96 98 19
BWeiser@caritas-os.de